《高等教育评论》第2卷文稿:公共预算视角下的高校内部财力分化研究

作者:管理员来源:本站发布时间:2014-12-08点击量:194

  

公共预算视角下的高校内部财力分化研究*

——以教育部直属C大学为例

尹红军  胡侃

 

要:财政性教育资金在地区间、不同教育层级间配置不均衡问题讨论已久,高校内部院系间财力资源配置不均衡问题同样普遍存在。这种校内各主体财力分化的长期存在,已经给大学学科建设、管理工作以及学生的学习行为产生了令人困惑的影响。高校这种内部财力分化之所以产生,其根本原因是一定历史条件下高等教育投资短缺所致。现实的原因主要表现在两个方面:一是国家财政拨款中基本经费和专项经费结构不合理;二是校内管理层的预算调控手段与方式存在缺位。在新形势下,整个高等教育投资短缺,尤其是教育部直属高校的财政投资不足状况得到了很大改善,高校管理层的预算调控能力逐渐增大。因此,面对财力分化带来的负面效应,一方面政府层面需调整某些预算资金配置模式,教育预算安排中适当减少项目资金比重,适当放开对高校薪酬的制度控制。另一方面高校内部管理层应充分考虑资金来源的公共性,基于公共预算管理的理念,充分发挥校内综合预算的调控能力,均衡地配置财力资源。预算操作层面则要更多的贯彻和谐、公平、均衡的价值理念;要考虑对基础学科的建设经费给予补贴;控制好强势院系经费使用中的自我膨胀;设计更合理的方案保障人员收入的相对均衡;改进预算分配中的制约机制;加强院系创收分成收入分配后的监管,最终通过各类预算的制度设计和可行的措施,使预算资金更好的服务于高校的治理,促进高校作为教育组织的正常功能的发挥。

 

关键词  预算管理 财力分化 直属高校

 

高校内部院系间的财力资源配置不均衡问题普遍存在,为便于说明,我们把它称为高校内部财力分化。由于内部各主体较长时间的财力分化,给高校的组织行为带来了负面效应,有些负面效应的长时间存在,已经有损于高校作为教育组织的功能和价值的正常发挥。为减少负面效应,应通过资金有效管理,特别是预算管理纠正过度的财力分化,促进高校的教学、科研工作。笔者认为:在我国,直属高校都是公益性事业单位,中央财政通过公共预算(部门预算)分配到高校的资金和通过政策支持让高校获得的非税收入其实质都是公共财政性资金,直属高校获得的这些财政性资金在高校内部的配置与管理应该可以看作公共预算管理的延伸。高校依据国家的相关政策,结合自身的规划、策略和预算规则进一步分配这些财力资源时,内部管理层应充分考虑资金来源的公共性,基于公共预算管理的理念,充分发挥校内综合预算的调控能力,均衡地在校内各单位(各主体)配置财力资源;加强对公共预算资金分配后的监控,控制院系财力过度分化,维系教学和科研功能的平衡,维系学科的学术价值与市场收益之间的平衡,保持校内各层面人员工作状态的相对稳定。

一、公共预算框架下的高校预算

在现代社会中,政府主要通过公共预算发挥作用。阿尔伯特·海德(Hyde1992)指出:预算是政治、经济、会计和行政管理的组合。作为政治问题,预算在多元冲突和竞争利益中分配社会资源;作为经济和财政问题,预算是评估管辖区域的收入再分配、刺激经济增长和发展、促进充分就业、抑制通货膨胀和保持经济问题的首要工具;作为会计问题,预算提供了政府开支的上限,使其在法律约束的可分配资金范围内活动;最后,作为管理和行政问题,预算详细说明了提供公共服务的途径和方法,确立其监督、测量和评价标准。公共预算扮演的这些看似分歧的角色,使我们对单一理论将所有要素捆绑进一个相关主题面临的困难,有了更全面的认识。由此可以看出,预算管理构成了现代公共管理的核心和关键。没有良好的预算管理,就不可能有良好的公共管理。这也是本文选择公共预算理论作为分析框架的主要出发点。基于此公共预算的理论,我们可以看出高校管理(尤其是内部预算管理)诸多层面应该改进的问题。

在我国,部门预算是公共预算管理的一种制度和方法,直属高校作为政府部门的二级预算单位,也必须按政府的要求,编制一套部门预算。部门预算是高校内部预算的基础框架,高校所有的内部预算安排必须在此框架下进行,因此一般意义上的高校预算,是政府部门预算和内部预算的综合体,本文主要关注的是高校内部财力资源的预算配置策略。从形式上看,高校内部预算(或称校内综合预算)是国家下达到的财政拨款、学校非税收入和创收收入的再次分配,其结果是学校各职能部门和二级学院占有学校预算经费的多少,实质上就是高校内部利益的重新分配。尽管各个学校分配预算时有一定的标准依据,但各部门、各学院为了自己业务开展更加顺利,或者说为了各自的利益,都会想方设法的编制各种方案和工作内容,以争取更多的经费指标。校内预算的编制与管理的过程从某种程度上讲也是一个利益权衡的过程。学校与财务部门为确保预算分配更切合实际,对学校发展更有利,往往也是多次研究,反复权衡,耗时数月,以促使预算编制和分配趋于准确、完善。[]

基于高校主要资金来源的公共属性,高校内部的预算管理在公共预算管理基本理论的框架下,是有其自身特点和管理目标的。本文指出:由于每一时期的预算来源都是可预知和有限的,高校内部的预算管理最重要的功能应该是:在相对于需求永远有限的资源供给下,最大限度地为高校实现其作为教育组织的功能和价值提供保障。因此,高校内部的预算管理必须与高校的宏观规划相结合,贯彻以人为本、科学发展的管理理念;通过合理的资源配置,有效激发全体教职员工的工作积极性,保障保护好学生学习的主动性和创造性、最终促进教学和科研质量提高。在实际操作层面则要贯彻保证重点、兼顾公平、注重绩效、加强考评的原则。

现实存在的状况与问题是,很多资源在高校内部院系之间的配置并不是均衡的,甚至是不合理的。某些院系拥有更多更先进的技术条件、更强势的话语权和更广泛的社会资源,他们的教师享有更好的服务保障、更高的津贴和福利待遇,而另外一些院系这些方面的保障水平相对较低。这种资源配置不均衡的状况在某些方面会延伸到学生当中,导致在同一所大学内不同学院学生的学习和科研条件出现一定的反差。由于大学内部财力分化的长时间存在,已经使大学内部教学分工、教学科研生产方式、学生的学习行为以及教师的部分价值结构产生了令人困惑的发展趋势。现阶段,部分直属高校一方面预算资金存量在不断增大,连年预算收支均有结余,一方面内部财力分化有过度趋势,从某种程度上说,已经感受到钱相对较多后的烦恼了”。针对这些不尽合理的现象,本文选择从公共预算管理的视角去审视它,分析它,在反思的同时提出一些政策建议。

二、预算视角下内部财力分化的表现形式

克拉克Burton Clark曾指出,进行高等教育研究,首先要研究基层,研究生产。任何大学或学院乃是孕育着各种差异的温室,在各专业学院内,不同的知识结构决定了不同的工作方式。[]在我国高等教育领域,学院或系就是大学完成教学、人才培养等中心工作的基层单位,本文就是以大学内部的学院作为基本分析单元,来观察财力资源在院系间的分布状况。同时,在高校内部,各利益主体和行为主体都在为有限的资源如何配置进行博弈。现行的直属高校的预算资金的安排基本是按以下三个方面来实施:校内综合预算的编制与管理、国家专项资金的分配与管理、创收收入的分成与管理。因此,本文中的财力分化表现形式也主要依据此属性进行分类分析。

为便于下文的分析与理解,需要说明的是:C大学是教育部直属的一所人文社科类大学,数据来源于该大学的近几年的财务及资产管理资料。文本选取的K学院是C大学中拥有国家级重点学科、在社会上久负盛名且应用性很强的专业院系;J学院是C大学主要从事理论经济学研究的学院、虽然学科实力不弱,在社会上也有一定影响力,但专业市场需求不强;W学院是从事某一门基础课教学和研究的学院,其学科地位相对弱势。

(一)院系获得校内综合预算拨款存在分化

校内综合预算中获得收入应该是院系维持教学活动的基本来源。通过调查访谈和实际数据分析,笔者发现,不同学院在获得校内综合预算拨款的能力是有差别的(见表1)。

1    20102012年样本院系获得的校综合预算拨款收入情况            单位:元

                                    

项目金额

 

年度

       单位

经费收入数

本经费占院系总收入的比重

教工及学生人数

人均占有经费数

教工

学生

教工

学生

2010

K学院

2167242

15%

110

2627

19702

825

J学院

2179222

48%

71

1228

30693

1775

W学院

1247135

34%

153

870

8151

1433

2011

K学院

2338572

10%

111

2627

21068

890

J学院

2486436

52%

70

1228

35521

2025

W学院

1247127

41%

152

870

8205

1433

2012

K学院

3039655

16%

112

2627

27140

1157

J学院

2379705

47%

73

1228

32599

1938

W学院

1716797

53%

150

870

11445

1973

从表1可以看出,各院系从校管理层获得的综合预算收入人均数差别是存在的,重点建设学科所在院系的标准完全高于弱势院系,就算是近几年校财力大幅度增长,但院系之间相对的差别依然较大。从此收入占学院总收入的比重看,优势学科所在的学院比重相当低,连续3年不到20%。可见,这类学院对校内综合预算拨款的依存度很弱。而基础学科所在的W学院对学校预算拨款的依存度则很高。

(二)院系获得国家专项资金存在分化

院系获得的国家专项资金收入就是校方依据国家拨款资金属性安排给院系的项目经费。从表2可以看出不同学院所得的国家专项资金的差别相当大。

2        20102012年样本院系获得的国家专项资金收入情况            单位:元                                      

                                    

项目金额

 

年度

       单位

经费收入数

本经费占院系总收入的比重

教工及学生人数

人均占有经费数

教工

学生

教工

学生

2010

K学院

2999000

30%

110

2627

27264

1142

J学院

1013000

22%

71

1228

14268

825

W学院

499500

14%

153

870

3265

574

2011

K学院

1035000

5%

111

2627

9324

394

J学院

720392

15%

70

1228

10291

587

W学院

630500

21%

152

870

4148

725

2012

K学院

1043006

6%

112

2627

9313

397

J学院

782300

16%

73

1228

10716

637

W学院

468800

14%

150

870

3125

539

由于校内学科特色与禀赋不同以及国家宏观策略的倾向性,这类收入在院系间分化极为严重。从人均占有数看,某些年份,优势学科所在的学院(K学院)经费将近是弱势学院(W学院)的10倍,一般都在3倍以上。虽然此类资金有专款专用的原则,院系管理者是不能调剂使用的,更不可用于改善福利,但院系可以充分利用这部分经费改善其自身的办学条件,让教师进修培训、自主开展科研项目研究获得更多的资金支持,由此也会带来院系间教师待遇的分化。同时,由于此类经费的绝对量大,长期的配置会给院系的同一项目带来重复投资,增加其自我膨胀的可能,也可能冒财力风险而违规使用。

(三)院系获得创收分成收入存在分化

院系利用学科资源和教师优势面向市场和各相关合作单位获取的创收资金,学校在进行简单分类提成后,基本返回院系自行掌握使用。从表3可以清楚地看出C大学不同院系获得的创收分成收入的分化状况。

 

 

 

 

 

 

3     20102012年样本院系获得的创收分成收入情况                  单位:元

      

项目金额

 

年度

       单位

经费收入数

本经费占院系总收入的比重

教工及学生人数

人均占有经费数

教工

学生

教工

学生

2010

K学院

9763834

65%

110

2627

88762

3717

J学院

1350891

30%

71

1228

19027

1100

W学院

1916365

52%

153

870

12525

2203

2011

K学院

18812944

85%

111

2627

169486

7161

J学院

1547298

33%

70

1228

22104

1260

W学院

1191935

39%

152

870

7842

1370

2012

K学院

14711759

78%

112

2627

131355

5600

J学院

1853075

37%

73

1228

25385

1509

W学院

1048880

32%

150

870

6993

1206

由表3可以清晰地看出,此类收入是院系间财力分化的主要构成部分。优势学科所在的院系创收分成收入连年来基本都是本学院总收入的80%左右,他们对学校综合财力的依赖程度较弱;而与市场需求契合度低的专业院系创收收入则一直维持较低水平,即使是有较强学科实力的J学院。从数量看,优势学科所在的院系可以自由调配的财力是基础学科院系的10倍以上,人均占有数亦是如此。

()院系间教师和机关职员实际收入存在分化

院系间教师实际收入的分化是校内财力分化最直接的表现形式,也是最容易给高校组织行为成员工作状态带来负面影响的分化结果。通过表4可以看出,3年来人均收入的分化状况有过度的趋势,值得警惕。

4     20102012年样本院系和机关部门年度人均薪酬情况              单位:元

   年度

 

单位

2010年度

2011年度

2012年度

工资 津贴

薪酬  总额

工资津贴比重

工资  津贴

薪酬  总额

工资津贴比重

工资  津贴

薪酬  总额

工资津贴比重

K学院

66006

123617

53%

70530

154428

46%

85532

158873

54%

J学院

69495

83863

83%

73113

99470

74%

85637

92590

92%

W学院

37221

60550

61%

62615

63196

99%

76637

80049

96%

C部门

49456

56456

88%

53551

63551

84%

65586

79586

82%

4中,学院教工除工资、津贴外的个人收入主要来自创收分成收入,机关人员除工资外的收入主要是年终奖。从表4可以看出,除了优势学科所在的K学院外,其他院系和校部机关人员的收入绝大部分都来自学校的工资及津贴,个人收入对学校现行人事制度下的工资薪酬依赖非常强。总的看来,人均年收入,学院的高于校部机关,高收入是低收入人员的两倍,但随着人均绝对数的提高,对个体感觉而言,差距是越来越大的。

当然,需要说明的是,本案中的部分分化表现存在过度现象,不一定所有高校都会如此,或者都有同样的表现形式,但是,通过笔者实地的访谈和调研,类似的分化情况几乎存在于所有的直属高校,只是构成要素及其分化程度不同而已。

三、财力分化给高校组织行为带来的影响

校内财力分化的出现,从预算管理的角度看,其实是各时期校内财力资源配置模式的变化导致的。校内财政责任下放、财政分权看似是个预算管理的问题,但从公共预算的理论看,其实是一个政治性的工作,涉及很多方面。财力分化势必给高校的组织行为和组织成员的工作状态带来深刻的影响。本文影响最大的几个方面加以论述,旨在分析严重分化对高校组织行为产生的不利效应。

一)给大学的学科建设行为带来的影响

从本文财力分化的表现形式的分析中,我们可以清楚的看出:财政经费在学科间的分配并不均匀,政策偏好明确。那么处在这些优先发展领域的学科就会有资金的大量增加,从而使这些领域有较强实力的学科和院系成为受益者,获得越来越多的应用研究和技术研究的资金。学校也鼓励年轻的教师在适当时候根据国家的需求不失时机地调整研究领域、转移研究方向。

国家以工程或项目形式引导的竞争性拨款使高校的重点建设性资金过分依赖项目制,导致几乎所有高校不得不围绕着国家的投入导向转,奔向国家经费投资的领域和科研方向。谢焕忠认为,这样做,必然形成学科建设工作的趋同,难以形成自己的特色;对科研人员来说,难以获得稳定持续的支持,难以按照科学研究自身的规律来开展科研工作。这些对基础研究,对激励原始创新思想而出现的专家的好奇心是严重打击。好奇心、难题和挑战带来的吸引力、取得突破后可能产生的深远影响,是科学研究的真正动力。这种动力能使人痴迷、执着、甘愿放弃常人享受的乐趣,充满激情地奋斗十几年………把获奖作为目标,为考核而写SCI论文等,都是缺乏学术钻研真正动力的表现,不可能长期勤奋、百折不挠,因而也不会有大的作为。[]

(二)给学校的管理工作带来的影响

分析财力分化给大学管理工作带来的影响,可以从泰罗(Martin Trow)对大学生活领域的分类说起。泰罗认为,教师从事教学和研究的学术自由和分享这些事务的决策权,这些事宜可以归入大学的私生活领域,主要与大学中的教学和学术活动相关;学者参与大学管理的权力可归入大学的公共生活领域,涉及大学组织、运行、管理和财政。[]在这两个领域,教师主要通过其专业知识和技能来开展工作,施加影响。在现有的财力分化的状态下,获得更多预算资源的学院的教师,学术权威导向得到自然强化。学术权威基于其所占有的知识资本和社会资本,获得更多权力。不仅依靠人格天赋、才智和对知识的占有,或者说通过取得学术市场权力的优势地位,通过在学术资源网络中占据有利位置,就能获得学术领域的权威,这就大大改变了大学和学院的学术生态环境,使精英型的教师也同时横贯大学生活的第二个领域——即大学内部的组织管理和资源配置。现实中,优势学科所在的院系教师在管理领域有更多的话语权就是典型的表现。

另外一种直接效应就是学院想办更多的班创收。但过多计划外招生和短期培训班挤占学校本来就紧张的公共资源。同时,由于教育部直属高校几乎都是名牌高校,办各类自考衔接助学班,势必要投入人力物力,这就使本来就稀缺的名校资源紧张。对教师来说,课外教学太多,精力牵扯过多,自然会影响全日制学生的教学质量。另一方面,名校借助品牌效应招生,生源自然好,在一定程度上也挤压了民办学校的生存空间。同时由于各个学院名目繁多的自考班、培训班收费混乱,校方监管不到位,直接损害了学校的名誉。

(三)给学生的学习行为带来的影响

院系间财力分化的效应不会只停留在学校管理层面,它会自然传导到在校大学生层面。在部分学生对自己选择的专业和真实的兴趣还没了解清楚的情况下,就会向往校内所谓的好专业、好学院。因为在他们眼中,这些学院有更好的条件、更强的老师、可获得更多的学习资助、会给自己的就业带来更好的选择。所以,近来很多直属高校都出现了学生进校不久就要求调整专业的现象。在所有的转专业申请中,基本都是往本校实力最强,就业趋向好(校内财政收入强势的院系)转,很少真正根据自己的兴趣要求重新选择。通过调查,C大学近几年来入学后要求转专业人数逐年增长,后来,校方不得不采取硬性措施加以限制。在资质要求较高的国际合作办学的项目中,优势学院举办的项目,很多都是从基础学科和应用性不强的学科中转过来的;还有一个现象就是考研都往热门和强势学科、学院集中。就C大学做的实地调查情况看,只要学生本科所学专业中的学科与研究生专业有基本相通点,而自己又足够努力,很多学生都会放弃本科所学的专业,选择考K学院的研究生。

北京大学中文系主任温儒敏在2002年全国中文学科教学委员会上的发言,表明了中文系在市场竞争面前的现实:以前中文系在北大可以说是龙头老大,地位很高,学生都愿意学中文。他1983年当班主任,一个班50人竟有9个省区的状元”。而现在高分的学生都争着报考热门的应用性专业去了。虽然这是社会转型期的现象,某种意义上看有其必然性,但是面对文史哲学科社会地位的下降,包括生源质量的下降,教学科研面临的困难。大学的专业不能搞成急功近利的职业培训,要力图让学生学会寻找最适合自己的人生之路,打下厚实的学业基础,使整体素质包括人格精神都有健全的发展。[]

四、高校内部财力分化的原因分析

前文详细论述了预算管理视角下,高校内部财力分化的各种表现形式,及给高校组织行为带来的最直接的影响。院系经费来源构成及资金保障水平出现了很大的差异,不是一个理论推论,而是大学内部资源配置的现实结果。纵观我国公立高校管理体制的沿革,其实这种校内财力分化现象由来已久。历史地辩证地思考高校内部财力分化产生的缘由,本文指出有两个方面的缘由。宏观层面源自国家管理体制的改革和政府对高校的管制,微观层面源自学校管理当局的优先政策目标及其资源配置策略,同时来源于院系的市场机会和教师营利能力。这两个层面不是孤立的,而是紧密联系并且相互作用的。综合分析,最直接的原因可以归结为以下两个方面。

(一)国家财政拨款中基本经费和专项经费结构不合理

随着国家对教育投入的增大,近几年直属高校的基本拨款增长较快,校内可调控的财力是有的,但相对于需求,量还不够。在现行的拨款体制里,专项拨款严重占用了整体教育拨款的份额,导致在公共教育总预算的盘子中,给高校的基本拨款显得不足,不便于高校自主安排,提高效益,也不符合国家增加高等教育投资的初衷。李文长就此问题在对大部分教育部直属高校的校级领导干部的调查中发现:44.7%的人表示赞成这种说法,39.5%表示比较赞成,表示赞成和比较赞成的比例高达84.2%,还有13.2%的人表示基本赞成,仅有2.6%的表示不太赞成。[]调查中,笔者发现部分年份,有的高校专项拨款与基本拨款的比例达到1:0.8,也就是说,一方面专项拨款多但非常不好用,因为它不能打通,另一反面若想进行内部的一些改革,需要自由安排较多经费时,由于基本拨款额度的不足,又显得捉襟见肘,作为管理层,则经常扮演国王与乞丐的双重身份。基本经费与专项资金结构的不合理,给高校的内部预算安排带来的最主要的问题是,高校通常不能根据实际需要自主规划,高校的办学自主权受到很大限制。在高校内部,其实各院系和教师才是大量专项资金的直接使用者。大量的专项资金投入院系后,直接造成院系间财力和教师间拥有资源的不平衡,大部分的情况下,院系和老师也不能随意开支,造成闲置,在少数情况下,会出现重复投资,忽视成本收益的随意开支,甚至违规的开支,从而严重影响资金使用效率,最终导致校内财力的不合理分化。

(二)校内管理层的预算调控手段与方式存在缺位

首先,笔者认为应该是管理层对财力分化现象重视不够,相应的管理措施,尤其是通过内部预算的方式进行有效的调控没跟上(也可能已经意识到了,还没有开始实施改进策略)。其次,由于院系直接承担的教育服务和部分科研成果的质量具有难以考核、度量的特征,其中的人力资源成本更是难以考量,造成校本级对院系某些行为的预算控制存在软预算约束[]

从公用经费看,大学本级的综合预算其实是为院系提供了基本保障,可以说是大学内部的公共品。虽然这种投入在各院系间是基本均衡的,但对不同院系的支持力度却不一样。现实的财力分化表明,优势院系存在重复获得同性质经费的可能,也存在重复投资的冲动。在校内综合预算按传统模式和标准分配给院系后,监管是分散的,由于监管部门(校财务或预算管理机构)和经费获得院系存在严重的信息不对称,比较难证明对已经获得国家专项支持的项目,是否还需要校内综合预算的支持;对已经拨付的同类经费,是否存在使用的重复性,当然院系出于自我利益的考虑会尽量回避这些问题,但这是承担公共预算资金管理责任的校方在校内综合预算安排时应该充分考虑的因素,应该采取可行措施去规避,只有这样才能避免不合理的分化因素的产生。同时,对经费获取量少,面对市场创收能力弱的院系没有建立行之有效的补贴机制以鼓励其坚守自身学科的领域,创造出其固有而非需要市场认证的价值。 从人员经费的角度看,优势学科所在院系与贫弱院系人员的收入出现如此大的不均衡,管理层没有从综合预算中提高部分人员的经费支出以实施对弱势群体进行补贴,这也是不符合当前的宏观政策和预算公平理念的。

五、应对校内财力分化的预算改进策略

(一)对政府宏观预算管理政策的建议

1.教育预算安排中适当减少项目资金比重。目前,国家高等教育财力投入总体上有所增长,但直属高校中基本拨款和项目拨款的比重却存在失衡,特别是一些重大专项资金量大,要求的预算执行时间短、政策可持续性也不强。高等学校对已经获得的大额资金,在短时间内很难做出有效安排和使用,对将要获得的专项财力拨款也无法做出准确的预测。由于长期受重理轻文思想的影响,以及实际存在的对人文社会科学的制度性歧视等原因,很多项目拨款中对人文社会科学的基础建设资金投入明显不足,高校内部也无法对项目进行调剂,基础人文社会科学发展相对滞后。因此,国家应当进一步调整财力投入结构,对部分建设项目资金以基本方式安排预算,以利于学校做出长期的安排和统筹,加强对人文社会科学基础学科,特别是人文基础学科的资金支持和政策保障;提高综合定额类等财力拨款在高等教育财力总投入中的比例。

    2.适当放开对高校薪酬的制度控制。毋庸置疑,在过去数年中,大学内几乎所有院系的人均收入都在持续增长,公众很容易把大学人员列入高收入的行列。但从第2节中的实际数据我们可以清晰地看出,人均水平并不高,这种笼统的说法没有考虑到群体内差异。高校内不同学科领域、不同身份地位的教师、不同工作岗位的职员的个人收入差距都存在分化。针对分化严重的情况,有的高校在预算安排上的一些调整和补贴,却受制于政府部门的某些人事工资制度。

    在我国,直属高校属于国家公益性事业单位。大学的薪酬体系的由政府统一规定,当然允许在创收资金中适当安排津补贴,但对年度工资及津补贴总额,不论是人事,还是财务预算都进行了限制。到大学实际操作层面,就会遇到这样的问题:管理层没有明确预算制度对院系进行规制的情况下,少数强势学院充分利用创收资金给自己的老师提高薪酬水平和福利待遇,造成校内的贫富分化逐步拉大,当管理层可控财力有提高后,考虑到对低收入群体进行补贴时,由于此类人群的量大,所需经费量大,大面积实施后校方的工资总额可能就要突破政府规定的上限。可以说,少数人占用了多数人的指标,也反映出管理层的这种薪酬控制制度,对自主办学的高校而言,存在不合理的地方,在客观上限制了低收入者增加收入的机会,迫切需要改进。在美国加利福尼亚州大学伯克利分校,除了有正常教师工资表之外,还保留了法学院、工商管理学院、工程学院、医学院等多个学院的工资标准,并为某些学院设定了独立的工资标准。多样性的薪酬体系一定程度上显示了大学管理层保障机制的灵活性。在我国,目前无法做到这一点,但建议政府管理层在人事制度和预算控制上加大人力资本的投入,突出脑力劳动价值,大幅度提高人才特别是高端人才的薪酬待遇,放宽对高校薪酬的某些制度管制,改变高校在职教师收入水平低于知识密集型行业平均水平的现状,鼓励其更专注于教学活动和学术研究。

    ()校内预算管理的改进策略

    1.充分发挥校内综合预算的调控功能。面对校内财力分化,在2008年前,校管理层所能掌握的综合预算财力是很难起到调控作用的。随着宏观财力环境的大幅度改善,对直属高校的管理层来说,这是个极好的机遇期,可自由安排的资金相对宽裕,就可以实施很多改进策略了。在大学的内部存在多种多样的行为主体,各行为主体之间存在利益的分化,校管理层在财力的分配和财权的授予上必须照顾到校院两级各个主体的独立利益,处理好相互之间的财力关系,进行利益权衡。为了控制不合理因素产生的概率,体现公共预算资金分配的节约、效率、均衡价值,校管理层面对财力分化应该采取必要的且可操作的改进策略。

1)要考虑对基础学科的建设经费给予补贴。在前文的分析及论述中,我们可以看到,对强势学科所在学院来说,校级综合预算给予的保障和自身创收对学科的保障存在一定的替代效应。相比之弱势的基础性学科则没有,因此在财力允许的条件下,管理层必须给予补贴,以弥补这些学科适应社会能力较弱的缺陷,帮助其实现学科本身的价值。

2)要控制好强势院系经费使用中的自我膨胀。霍华德·鲍恩(Howard R. Bowen ,1981)提出成本的收入理论(Revenue Theory of Cost)表明:每个大学机构会筹集所有能够筹集到的资金,而且每个大学都要花掉所有它筹集到的资金。[]延伸到学院同样如此,强势院系在面对越来越多的收入时,这种冲动更值得警惕,因此大学管理层必须加强预算分配后的监管,控制好这种冲动和膨胀。

3)要设计更合理的方案保障人员收入的相对均衡。对人员的保障是大学履行保障职能的基础。尽管C大学在过去的5年中,人员性支出占支出预算的比例逐年提升,但收入差距却有拉大的趋势,主要是保障机制的灵活性不够,因此要综合考虑,设计更合理的保障方案,逐步提高青年教师的工资,缩小教师之间、教师与行政管理人员的工资差距,使过度强化的精英主义倾向得到制约。

4)改进预算分配中的制约机制。针对高校目前预算和财务一体化的现状,借鉴西方先进公共预算管理的模式,将分配与使用职能划为不同部门。改革高校内部的预算管理体制,成立专门的预算委员会,从而将预算的编制与预算的执行进行分离、预算分配与会计监督业务分离,建立职责分明、有效制衡的管理结构。

2.加强院系创收分成收入的监管。起初的创收分成的策略,院系获得资金比例较大,是为了激励院系创收,实现多方面的自我保障和福利改善。但现在国家的专项资金和校内的综合预算已经给予了充分保障。在大学这个非营利性组织中,美国经济学家麦西(William Massy)指出,指导预算配置的激励系统应该实现大学核心任务本质价值和工具性价值之间的折中平衡。[]

面对由创收分成为主要因素带来的财力分化,大学管理层要加强创收收入的监管,要实现激励系统中两个价值的平衡。在坚持高等教育为社会服务功能的大前提下,一方面自身要调整政策导向和战略思路,并在内部资源配置中得以体现,如对层次高、经济效益和社会效益好的办学予以有力的支持,而对低层次、低效益的办学则通过分配比例的适当调整加以限制。[]一方面要定期分析情况,基于公平和谐的理念调整分成政策。特别重要的是要加强分配后使用的监管,对这部分经费要指导院系编制详细的预算安排,在预算安排得到批准后方能实施,经常考核经费使用方向与预算安排的统一性,并根据情况予以调整和控制。

 



* 本文是中南财经政法大学2013年高校基本科研业务费青年教师创新项目(项目编号:20132067)的研究成果。



注:

[]李素敏. 以效率为目标加强和完善高校预算资金管理 [J]. 理论界,20065.

[]伯顿·克拉克,麦克尔·夏托克. 高等教育的结构和管理 [M]. 上海华东师范大学出版社,198714-19.

[]王选. 科研成功应具备的要素 [N]. 光明日报,2005-7-75.

[]Martin Trow.  More Trouble Than It’s Worth [J]. The Times Higher Education Supplement. 24October 199726.

[]温儒敏. 北京大学中文系近期的本科教学改革 [J]. 中国大学教育,200211.

[]李文长. 高校资源配置模式与绩效 [M]. 北京:北京师范大学出版社201171.

[]雅诺什·科尔奈艾里科·马斯金热若尔·罗兰. 解读软预算约束第四辑 [M]. 北京:北京中信出版社200279.

[]Howard R. Bowen. The Costs of Higher EducationHow Much Do Colleges and Universities Spend Per Student and How Much Should They Spend ? [M]. San Francisco, California:Jossey-Bass Publishers198119.

[]William Massy. Resource Allocation in Higher Education [M]. Ann ArborThe University of Michigan Press, 19963.

[]米红. 高等学校对外教学服务收入分配政策研究 [J]. 教育财会研究20044):36-38.

 

参考文献:

[1] 彼得·德鲁克. 非盈利组织的管理 [M]. 吴振阳等译,北京机械工业出版社,2007.

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[3] 郭海. 大学内部财力分化 [M]. 北京:北京大学出版社,20074.

[4] 李文长. 高校资源配置模式与绩效 [M]. 北京北京师范大学出版社,201171.

[5] 卢现祥. 寻找一种好制度卢现祥制度分析随笔集 [M]. 武汉:华中科技大学出版社,2010.

[6] 王雍君. 公共预算管理(第二版)[M]. 北京经济科学出版社,2010.

[7] 吴文俊. 高等教育制度经济学分析 [M]. 安徽:安徽师范大学出版社,2011.

 

 

Analyzing Universities’ Uneven Financial

Allocation Issues through the Lens of Public Budgeting

----An Example of University C under the Ministry of Education

 

Yin Hongjun    Hu Kan

 

Abstract: The uneven allocation of fiscal funding for education among regions and administrative levels has long been the subject of discussion. But the uneven distribution of financial resources within universities, among departments and faculties, is also a widespread problem. The root cause for such disparity in financial capacity within universities historically is the overall shortage of fiscal input toward higher education. However, under the new circumstances, the shortage in funding has greatly improved in the field of education, and it especially is so among universities directly under the Ministry of Education. The capacity of budgetary maneuvering has been strengthened overtime among universities’ administration. Consequently, to handle the negative effects of financial capacity disparity, on one hand, the government needs to adjust its schemes of allocation for budgetary money, reduced the proportion of grant funding in the overall education budget, and open up the institutional control over teachers’ compensation. On the other hand, university administration should fully recognize the public nature of their funding sources, embrace the concept of public budgetary management, utilize the regulatory capacity of institutional comprehensive budgeting, and try to balance the allocation of their intra-university financial resources.

Keywords: Budgetary Management; Uneven Financial Allocation; Universities under the Ministry of Education

 

(责任编辑 胡瑜芩)

引用格式

尹红军,胡侃.公共预算视角下的高校内部财力分化研究——以教育部直属C大学为例[J].高等教育评论,2014,00
 


 

1 : 2 高校内部财力 (责任编辑 胡瑜芩).doc
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