简政放权进行时④ 深化高校用人机制改革瓶颈何在

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简政放权:深化高校用人机制改革瓶颈何在

www.jyb.cn 2014年04月28日  作者:范贤睿 戴长亮 安家琦  来源:中国教育新闻网—中国教育报

  简政放权进行时④

  深化高校用人机制改革瓶颈何在

  当前,流动机制不健全仍是高校人事制度改革面临的难题,主要表现在三个方面:一是在人员出口上,没有有效解决“只能进不能出”“出不去流不动”的问题,对于解聘、辞退等人员,由于外部政策不完善,实际上很难“退出”学校,也极易引发人事劳动争议,增加人事工作的难度和管理成本;二是在校内人员管理上,没有很好解决岗位职务“能上不能下”的问题;三是养老保障社会化程度不高,仍由学校负责养老待遇保障和生活服务,学校管理服务压力较大。

  近年来,高校积极探索、大胆创新,不断推进符合自身目标定位和特点的用人机制改革,借鉴国外高水平大学的做法,科学设岗、以岗定薪、择优聘任、合同管理,力求突破现行体制机制的束缚,理顺用人关系,搞活用人机制,提高用人效益,努力构建以提升教职工队伍整体素质为目标、更加灵活高效、更加符合高等教育发展需要和劳动力市场特点的选人用人新机制,为全面提高高等教育质量、促进高校科学发展夯实基础。

  高校用人机制改革虽已取得积极进展,但还远未适应高等教育事业发展的需要,必须进一步深化改革,关键是高校外部体制机制方面的“瓶颈”问题,亟待国家政策层面的综合改革予以解决,以期为高校“松绑”,不再“戴着镣铐跳舞”,为高等教育事业发展注入更大的生机与活力。当前,高校和社会普遍呼吁在以下三个关键环节深化改革:

  编制管理制度改革亟待推进

  高校编制管理制度改革亟待推进,关键在于建立能够体现政府监管和高校自主决策的人员规模确定机制。

  高校现有编制大多是上世纪80年代后期或90年代初期核定的,一直没有调整。上世纪90年代末以来,高等教育事业发展迅速,高校人才培养、科学研究等任务量成倍增长,事业发展与编制紧缺的矛盾愈演愈烈。1998年以来,全国普通高校普通本专科、研究生人数增加了约6倍,而教职工人数仅增加一倍多。编制捉襟见肘已成为制约高校发展的重要因素。为缓解这一矛盾,高校不断在用人机制上进行创新,把宝贵的编制资源用于事业发展最需要的地方。但高校及其教职工对编制的需求仍非常强烈。主要原因,一是由于编制紧张,一些高校人才队伍建设尤其是高层次岗位没有空间;二是编制管理仍附带多种身份属性及福利属性,如北京市政策规定:提供给事业单位的北京户口指标,只能用于编制内人员,上海市养老保险有关政策规定,超出编制限额的人员不能按照事业单位职工退休,诸如此类的政策规定为编制附加了更大价值,束缚了高校发展的手脚。近期一份面向全国200多所高校的问卷调查报告显示,部门高校对编制的作用和管理有矛盾心理,希望改革编制管理方式甚至取消编制管理,而地方高校认为“编制管理过死、编制偏紧”是最突出的问题。2011年,《国办关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》明确提出,对公益二类事业单位“在制定和完善相关编制标准的前提下,逐步实行机构编制备案制”。建议尽快实施高校编制备案管理,高校自主确定人员规模并实施动态调整,政府加强监管,避免对高校“鞭打快牛”,为高校科学发展创造良好环境。

  人员流动退出机制尚未建立

  人员流动退出机制尚未建立,关键在于改革完善社会保障制度。

  当前,流动机制不健全仍是高校人事制度改革面临的难题,主要表现在三个方面:一是在人员出口上,没有有效解决“只能进不能出”“出不去流不动”的问题,对于解聘、辞退等人员,由于外部政策不完善,实际上很难“退出”学校,也极易引发人事劳动争议,增加人事工作的难度和管理成本;二是在校内人员管理上,没有很好解决岗位职务“能上不能下”的问题;三是养老保障社会化程度不高,仍由学校负责养老待遇保障和生活服务,学校管理服务压力较大。近些年,高校为探索建立人员流动机制,引入人事代理、“非升即走”“非升即转”等管理方式,根据合同约定加强聘期考核,取得一定成效,但没有从根本上扭转流动退出机制缺失的局面。其中原因,既有固有的观念问题,也有社会保障政策的制约。全国问卷调查显示,大家普遍认为高校应当推行社会养老保险改革,但对改革后的待遇变化以及新老过渡的稳定性存在疑虑,高校教职工更多的认为自己是“单位人”,而非“社会人”。从社会保障政策上看,高校与企业采取不同的养老保障模式、在部分地区采取不同的医疗保障模式,从高校向企业或社会的流动事实上会造成福利损失。因此,构建统一的社会化社会保障制度,是建立高校人员流动机制的制度保障,是深化高校人事制度改革的重要因素。

  用人自主权需要进一步落实和扩大

  当前,高校用人自主权仍存在较大不足,落实和扩大高校用人自主权,是激发高校办学活力、全面提高质量的重要基础。从管理体制上看,事业单位采取行政管理体制、行政手段调控,企业劳动力市场适用法制管理、价格手段调控,事业单位与企业之间没有建立统一的劳动力市场,与企业相比,事业单位用人自主权受到更多约束;从地方高校来看,用人机制不够灵活是地方高校面临的普遍问题,多数地方高校用人自主权亟待落实和扩大,很多高校在编制内人员招聘、高级职称评定等方面,仍需要主管部门层层审批,程序烦琐、费时费力,这极大地影响了高校人才队伍建设;从中央部门所属高校来看,近年来,特别是2000年高校管理体制调整以来,随着高校人事制度改革的深化,其用人自主权得到较为全面的落实和扩大,但在编制管理、岗位设置、工资总额等方面仍然实行原有的审批制度,不同程度地束缚着高校的发展。全国问卷调查显示,部门高校认为高校人事制度的首要问题是“用人机制不够灵活完善”,地方高校则认为是“主管部门管得太死”。在中央大力实施政府职能转变、简政放权的大背景下,高校用人自主权有望得到进一步扩大。这一方面需要有关高校的有效自律、社会的理性关注;另一方面更需要人事、编制、教育等主管部门的自我革命、大力推动。(范贤睿 戴长亮 安家琦 作者单位:教育部人事司)

  【案例】

  浙江大学:积极探索教师岗位分类管理

  浙江大学积极探索教师岗位分类管理,坚持教师分类发展,建设教师多元化职业发展体系。

  合理设置教师岗位体系。按照学校工作任务需要,设置教学科研并重岗、研究为主岗、教学为主岗、社会服务与技术推广岗、团队科研/教学岗等五类教师岗位。教学科研并重岗要求同时承担高水平科学研究和高质量本科或研究生课程教学工作;研究为主岗要求承担高水平科学研究工作;教学为主岗要求主要承担高质量本科或研究生课程教学工作,同时承担一定的科学研究工作;社会服务与技术推广岗要求主要承担农业与工业技术推广、公共政策与其他科技咨询、医疗服务及教育培训等社会服务工作;团队科研/教学岗要求在科研或教学团队中承担团队项目科学研究、项目研究助理、项目技术管理或协助承担一部分量大面广的通识课程与大类课程基础教学工作。引导和激励广大教师根据自身特长、特点和潜能,合理定位。

  建立多元化教师发展评估体系。根据各类岗位的特点实施相适应的考核评价体系和分配制度,完善配套政策,健全教师职业发展通道。在分配上,根据实际情况和需要可实行协议工资制、固定津贴制度等;在岗位考核期限上,部分优秀的教师可实施相对稳定、较长的聘期(评估期)。对不同岗位的教师进行不同的考核评估办法,对于聘任社会服务与技术推广岗的教师,由学校、学部、学院(系)的各级社会服务与技术推广平台分别进行聘岗与评估,由平台统一安排推广工作任务,科研经费由平台统一管理和分配。其中对于承担公益性社会服务工作的教师,由学校保证相应的聘岗经费以鼓励其从事公益性社会服务与技术推广工作。团队科研/教学岗教师的评估由团队根据学校对团队工作目标和任务的评估要求,在团队内部定期进行。

  南京大学:创新专职科研队伍建设新模式

  南京大学通过专职科研队伍平台,加强新进人才和学校之间的相互了解和磨合,减小人才引进风险,采用非全时、人才派遣、年薪制等灵活聘用方式,为建立能上能下、能出能进新型人事聘用制度奠定了基础。

  分类管理,优化结构。在专职科研系列设首席研究员、研究员、副研究员、助理研究员和研究助理等五类岗位。首席研究员、研究员、副研究员面向海内外公开招聘,其中邀请海外知名大学或科研机构副教授及以上人员、长江学者特聘教授、讲座教授、杰出青年基金获得者、国家重大科研项目首席专家担任首席研究员,面向海内外知名大学或研究机构招聘助理教授、优秀博士后和博士毕业生担任研究员和副研究员。

  高薪引才,待遇留人。专职科研队伍研究员系列聘用实行协议年薪制,首席研究员年薪在20万元以上,研究员为14万-20万元,副研究员为10万-16万元,助理研究员为6万-12万元。学校对于项目聘用研究人员给予每人每月1000元的补贴,

  灵活聘用,发展广阔。设计了人才上升通道,留住优秀人才。对在聘期内表现优秀的研究员、副研究员与助理研究员,可参加本校的教授和副教授的公开招聘,为他们提供了转为教师系列的机会。在聘用机制上,采用更为灵活的聘用方式,首席研究员和研究员还可采取非全时聘用方式。

  南京大学专职科研队伍建设新模式的实施,完善了用人机制、提升了科研实力、搭建了成长平台、丰富了人才储备,专职科研队伍将逐步成为学校高水平师资选聘的“蓄水池”,为学校人才队伍的未来发展提供充足的后备资源。

  评论

  应以“用人规模”取代“编制数量”  

  从我国十多年高校人事制度改革实践来看,基本上适应了市场经济建设和社会转型的要求,并表现为对高校人员编制的总体控制作用明显。1999年大学扩招以来,全国普通高校的普通本专科、研究生人数增加约6倍,而教师仅增加2倍左右。

  随着十八大以来加快政府职能转变的改革思路日益清晰化、科学化,社会对高校的进一步简政放权由被动适应变成了主动期盼,希望政府主管部门以推动建立大学法人治理结构为抓手,一方面,适当“松绑”对高校编制的管控,对不同类型的部属高校和地方高校的编制数量进行结构性调整,有增有减;另一方面,对普通高校和高职院校的用人制度进行多种形式的创新,解决因编制管理僵化,以及编制与养老社保等改革相挂钩引发的现实和长远问题。

  首先,要在理念上明确,高等教育作为智力密集和人力资本密集行业,办好大学尤其是建设一批世界高水平研究型大学,无法靠“数人头”和“编制数量”来实现。“所谓大学,乃大师也”,这一规律亘古未变。一位学术巨匠、一位教学名师对一所大学影响力的提升、对一个学科的引领,以及对莘莘学子潜移默化的言传身教,是难以用量化的编制指标和人员比例来测算的。

  其次,要从高校人力资源配置的本质出发,以“用人规模”概念取代“编制数量”,结合国家中长期发展战略,根据经济社会需求,加大对高校师资规模和结构的调整力度。不妨从“编制即资产”的角度“盘活现有编制”,在用人体制机制上打破机构和编制的壁垒,加强高校人力资源规划,根据经费拨款条件和劳动力成本自行编制,“用人规模”,不搞“平均主义”和“一刀切”。

  再其次,尽快研究出台教育行政部门职能转变方案,推动落实高校办学自主权,明晰中央与地方的教育管理职责权限,加强省级政府统筹教育的职能。将“强化制度激励变革大学”和“注重用人规模结构调整”作为高校人事制度改革的目标。加强对高校的分类、分层次指导,强化后续监管,将中央和地方两级政府对高等教育的拨款与各高校办学质量相挂钩。建议借鉴英国对各大学研究能力进行评定的RAE思路(Research Assessment Exercise,特点是把学科作为评估单元,按照各学科的科研质量排名),发挥教育部“合格评估抓办学底线”与“审核评估为发展导向”对高校的激励作用,并使这两项制度规范化、常态化。

  下一步高校综合改革,可以通过建立现代大学制度和完善高校的法人治理结构契机,厘清政府与高校权力边界,从明确行政权力的“负面清单”入手,化解对高校办学自主权的过度干预。此外,大学管理上水平的关键是提高行政效率,建议把加快推进高校人事制度改革视为构建现代大学制度的切入点。 (孙涛 作者系南开大学周恩来政府管理学院教授、副院长)

传统定岗定编制度必须改革  

  近二十年来,中国高等教育事业迅速发展,高校人才培养、科研和社会服务等任务成倍增长,但高校的编制数大多是在上世纪80年代到90年代由编制部门核定的基础上稍有调整产生,不少学校编制数严重不足,影响学校进一步发展。1998年以来,全国普通高校普通本专科、研究生人数增加了约6倍,而教师仅增加了2倍左右。同时,编制管理带来的制度内和制度外员工同工不同待遇的情况严重,影响高校教职工同心协力,做好工作。另外,最新一轮的事业单位改革,将高等教育化为公益二类事业单位,未来的养老保险问题,会作为政策后果出现,难以协调。尤为突出的问题是,在国家开始了人才引进计划、人才特区计划、聘任制与常任制双轨并行的条件下,高校人事制度管理呈复杂多元的局面。

  著名的人力资源学者哈比斯说过,“人力资源,而不是金钱、物质财富或其他,才是国家最宝贵的财富”。同样的道理,一个组织,一个企业,或一个大学,应该说尤其是大学这样的知识密集型组织,人才的拥有和使用更是决定成败的关键。中国1978年以来的改革,就是从干部年轻化、知识化的人才制度的改革开始的。作为面向学生、面向科技、面向国际竞争的知识密集型组织,高等学校需要灵活、系统、有学术积累、有凝聚力、有团队能力和学术竞争力的人才群,以应对多变的学科发展和建设的需要。而现有的中国传统的高校编制行政审批制度是为了适应计划经济条件下财政配套跟不上的情况而制定的,在教育市场开放、社会创新力增强、社会资源相对丰富的条件下,鼓励高等学校突破制度瓶颈,走向国际,回归他们应有的引领社会发展的创新功能,就成为了改革的必须。

  在过去的时间里,中国的不少高等学校都有进行人事改革的努力,有“非升即走”的努力,有“人才特区”的建设,有多种用人制度的创新,还有编制内外同工同酬的尝试。总的来说,就是原有的在计划经济条件下设立的定岗定编的行政审批制度远远不能满足高校建设和发展的现实需要。如何妥善进行高等学校的人事制度改革,发达国家在高等学校的管理和人事制度方面,有不少有益的经验,值得我们关注和借鉴。

  高等学校是一个学术组织,它不需要行政级别,它的学术地位就是它受到社会尊重的基础。高等学校的教师科研人员和行政领导工薪不必向行政靠拢,可以自成一格。如果中国的大学,能够深化人事制度改革,让知识力量云集的大学集团组织,担当责任管好自己的事,负起自己的财政和社会责任、搭配好团队,建立好学科,服务好学生,以不同的姿态和特点,挺立于中国高校之林,中国高等教育百花齐放、百舸争流的新局面,一定会到来。 (蓝志勇 作者系中国人民大学公共管理学院教授、副院长)

  《中国教育报》2014年4月28日第9版


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